FICHE D’INFO – Premier ministre au Sénégal : histoire d’une fonction instable

Au lendemain de sa prestation de serment pour un deuxième mandat, le président sénégalais Macky Sall a exprimé sa volonté de supprimer le poste de Premier ministre. Pour ce faire, l’Assemblée nationale devra adopter un projet de loi élaboré en Conseil des ministres en vue de modifier la Constitution. Cette fiche d'info refait l'histoire d'une fonction qui a toujours subi les péripéties des soubresauts politiques au Sénégal.

C’est sous l’empire de la Constitution de 1959 que le Sénégal accède à l’indépendance.

Et au regard de ce texte, le pouvoir exécutif était incarné par le gouvernement dirigé par le Président du Conseil des ministres, qui est l’équivalent du Premier ministre.

Cette Constitution dit clairement dans son article 17 que « le pouvoir exécutif appartient au Gouvernement ».

L’article 18 précise que « le Gouvernement se compose du Président du Conseil des ministres et des ministres ».

Mais c’est l’article 19 qui fixe les pouvoirs du Président du Conseil en disposant qu’il est « Chef de l’Etat. Il préside le Conseil des ministres. Il nomme les ministres, les démet de leurs fonctions et les remplace ».

Le même article ajoute que le Président du Conseil « dispose de l’Administration et des Forces de sécurité intérieure,  exerce le pouvoir réglementaire, assure l’exécution des lois et règlements, nomme à toutes les fonctions et charges de la République du Sénégal ».

Toujours selon l’article 19, « le Président du Conseil détermine et conduit la politique de la République du Sénégal ».

L’ère du bicéphalisme

En accédant à l’indépendance en 1960, le Sénégal adopte une nouvelle Constitution qui institue un exécutif à deux têtes.

Il y a d’abord un Président de la République « élu pour sept ans par un collège électoral comprenant, d’une part les membres de l’Assemblée nationale, d’autre part, un délégué par assemblée régionale et un délégué par conseil municipal, réunies en congrès » (article 21).

Le Président de la République est aussi le « le gardien de la Constitution. Il assure, par son arbitrage, la continuité de la République et le fonctionnement régulier de ses institutions », selon l’article 24.

D’autre part, il y a le Président du Conseil (Premier ministre) qui, selon l’article 25 est « pressenti et désigné par le Président de la République ».

« Après avoir défini sa politique, il est investi par un vote au scrutin public à la tribune, à la majorité absolue des membres composant l’Assemblée nationale », précise le texte.

La Constitution de 1960 fait perdre au Président du Conseil son statut de chef de l’Etat mais c’est toujours lui qui « détermine et conduit la politique de la Nation et dirige l’action du Gouvernement ».

En outre l’article 26 indique qu’il est « responsable de la défense nationale, dispose de l’Administration et de la force armée ».

Par ailleurs, « il nomme à tous les emplois civils et militaires » sauf ceux dont la nomination relève du Président de la République. Il s’agit notamment des « membres de la Cour suprême, des ambassadeurs, des envoyés extraordinaires, des procureurs généraux, des officiers généraux et supérieurs, des hauts fonctionnaires de la République dont la liste est fixée par la loi ».

Le 18 décembre 1962, à la suite de la crise qui opposa le Président de la République Léopold Sédar Senghor au Président du Conseil Mamadou Dia, une modification de la Constitution ajoute un article 66 bis à la loi fondamentale et qui fait du Président de la République « le chef de l’Exécutif », par dérogation aux dispositions des articles 25, 53 et 66 de la Constitution fixant les pouvoirs et les attributions du Président du Conseil, précise le législateur.

Ce qui signifie que le Président de la République s’octroie désormais tous les pouvoirs qui, jusque-là, étaient dévolus au Président du Conseil.

Senghor, Président tout puissant

Le 9 décembre 1963 à Dakar, le nouveau président sénégalais Léopold Sédar Senghor (1906-2001) prête serment après avoir remporté la première élection présidentielle du pays. AFP

La crise de 1962 conduit à l’adoption d’une nouvelle Constitution en 1963.

Cette nouvelle Constitution fait disparaître la fonction de Président du Conseil (Premier ministre).

Pour la première fois, le Président de la République est élu au suffrage universel direct et il devient « le détenteur du pouvoir exécutif. Il détermine et conduit la politique de la Nation », souligne la Constitution (art. 36).

Fait marquant du texte de 1963, non seulement il ne fait pas référence au mot Gouvernement, mais son article 43 dispose que « le Président de la République est assisté par des ministres et secrétaires d’Etat choisis et nommés par lui » et que ceux-ci sont responsables devant lui.

En février 1970, une modification de la Charte fondamentale par référendum, réintroduit la fonction de Premier ministre.

Et même si le gouvernement redevient une institution de la République avec le Président, ce dernier reste toujours le détenteur du pouvoir exécutif puisque l’article 43 dispose que « le Premier ministre et les autres membres du Gouvernement sont responsables devant le Président de la République » tout en étant « soumis au contrôle de l’Assemblée nationale ».

C’est aussi, selon le nouvel article 36, le Président de la République qui « détermine la politique de la Nation que le Gouvernement applique sous la direction du Premier ministre ».

En 1976, intervient une nouvelle modification de la Constitution pour faire du Premier ministre, à la place du président de l’Assemblée nationale, le suppléant du Président de la République en cas d’empêchement (art. 33).

L’article 35 bis précise qu’en cas de décès ou de démission du Président de la République ou lorsque l’empêchement est déclaré définitif par la Cour suprême, « le Premier ministre exerce les fonctions de Président de la République jusqu’à l’expiration normale du mandat en cours ».

C’est cette disposition qui a permis à Abdou Diouf de devenir Président de la République, après le départ de Léopold Sédar Senghor et de poursuivre son mandat jusqu’à l’élection présidentielle de 1983.

Abdou Diouf au contrôle

3 septembre 1981, le président sénégalais Abdou Diouf répond à des journalistes après avoir quitté le palais de l’Elysée après une visite de travail de deux jours à Paris.
DOMINIQUE FAGET / AFP

Juste après la première élection d’Abdou Diouf comme Président de la République en 1983, il initie une réforme constitutionnelle qui procède à la suppression du « gouvernement comme institution de la République » et partant, la suppression encore une fois du poste de Premier ministre.

Dans l’exposé des motifs, il est expliqué que le projet « a pour principal objet de permettre une plus grande efficacité dans l’administration de développement nécessaire à notre pays ».

L’option a donc été prise « d’adopter un régime véritablement présidentiel, ce qui implique une plus grande indépendance du Parlement ».

Le président de l’Assemblée nationale devient à nouveau le suppléant du Président de la République en cas d’empêchement de ce dernier.

Suite à la modification de mai 1983, l’article 36 de la Constitution dispose que « c’est le Président, gardien de la Constitution, qui détermine et conduit seul la politique de la Nation ».

Selon l’article 37 « c’est désormais le Président seul qui dispose du pouvoir réglementaire ».

Le texte précise également que les ministres « ne sont responsables que devant le Président de la République ».

Par ailleurs, l’exposé des motifs souligne que la réforme va donner plus d’indépendance et de puissance à l’Assemblée nationale puisque son président « devient le deuxième personnage de l’Etat et qu’il est appelé à suppléer le Président de la République en cas d’empêchement, l’Assemblée nationale ne peut être dissoute ». Mais elle ne peut pas censurer le gouvernement.

Retour d’un Premier ministre sans pouvoirs

En avril 1991, le poste de Premier ministre est réintroduit à travers une nouvelle modification de la Constitution.

Le gouvernement est rétabli dans la liste des institutions de la République. Cette nouvelle réforme « tend simultanément au resserrement du dialogue démocratique entre le pouvoir exécutif et l’Assemblée nationale, dans toutes les composantes de celle-ci, et au renforcement de la cohérence de l’action gouvernementale », explique l’exposé des motifs

« Tout en demeurant présidentialiste, notre Constitution organisera désormais la mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale », poursuit le texte.

C’est ainsi que le Premier ministre se voit confier la charge de « diriger l’action du gouvernement et de l’administration ».

Par ailleurs, la motion de censure, pour l’Assemblée nationale, et le droit de dissolution, pour le Président de la République, sont rétablis.

La fonction est maintenue dans la nouvelle Constitution adoptée par référendum le 22 janvier 2001.

De la suppression en vue du poste de Premier ministre

Le Premier ministre sénégalais Mahammed Dionne et le président Macky Sall qui, au lendemain de sa prestation de serment pour un deuxième mandat, a annoncé la suppression du poste de Premier ministre. Photo : Présidence sénégalaise

A la question de savoir quels sont réellement les pouvoirs d’un Premier ministre dans un régime politique comme celui du Sénégal, le Professeur Abdoulaye Dièye, enseignant de droit constitutionnel à l’Université Cheikh Anta Diop de Dakar (UCAD), répond que ce sont des pouvoirs que lui confère la Constitution.

Mais en réalité, précise-t-il, « il n’a pas beaucoup de pouvoirs. Tous les pouvoirs sont entre les mains du Président de la République ».

Cheikh Diallo, docteur en sciences politiques, ajoute que dans le système sénégalais « le Premier ministre n’a de pouvoirs que dérivés de ceux du Président de la République ».

En attendant de voir le projet de loi devant supprimer le poste de Premier ministre, le Professeur Abdoulaye Dièye souligne que beaucoup d’articles de la Constitution vont changer.

Il estime par exemple que l’on devrait se trouver en principe « dans une configuration d’un régime présidentiel ».

Et dans cette configuration, explique-t-il, « il n’y aura plus possibilité de dissoudre l’Assemblée nationale et celle-ci n’aura plus la possibilité de voter une motion de censure contre le gouvernement ».

Cheikh Diallo, pour sa part, voit un certain nombre d’avantages dans la disparition du poste de Premier ministre.

Il y aura « une indivision du pouvoir exécutif, qui n’aura qu’un seul détenteur », soutient-il.

« Il devrait y avoir moins de querelles de positionnement et une efficacité administrative », selon lui.

Pour ce qui est des inconvénients, il estime qu’on aura un Président de la République qui ne sera plus au-dessus de la mêlée et une hypertrophie du pouvoir.

Ce que propose la Commission nationale de réforme des institutions

Mandatée par le président Macky Sall, la Commission nationale de réforme des institution, CNRI, s’est vue confier comme mission de « formuler toutes propositions visant à améliorer le fonctionnement des institutions, à consolider la démocratie, à approfondir l’Etat de droit et à moderniser le régime politique ».

Les travaux de la commission, dirigée par Amadou Mahtar Mbow, ont abouti à la proposition d’un avant-projet de Constitution.

L’une des réformes proposées par le document porte notamment sur le poste de Premier ministre, en instituant un meilleur encadrement de la nomination de son titulaire et même en renforçant ses pouvoirs dans certaines circonstances.

C’est ainsi que l’article 75 de l’avant-projet de Constitution dispose qu’en « cas de non-concordance entre les majorités présidentielle et parlementaire, le Premier Ministre est nommé par le Président de la République sur une liste de trois (3) personnalités proposée par la majorité parlementaire ».

En cas de cohabitation, poursuit le texte, « le Premier Ministre détermine la politique de la Nation. Il a, avec les députés, l’initiative des lois ».

Quant au Président de la République dans le cadre d’une cohabitation, il « garde toutes ses autres prérogatives. Il assure par son arbitrage le fonctionnement régulier des institutions », selon toujours l’article 75 de l’avant-projet de Constitution.

Toutefois, il ne pourra désormais nommer aux fonctions civiles et militaires ou accréditer les ambassadeurs et les envoyés extraordinaires auprès des puissances étrangères, que sur proposition du Premier ministre.

La réforme qu’envisage Macky Sall prend tout le contre-pied de la proposition faite par la CNRI.

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